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智库观点:城市更新中如何优化土地利用制度
城市更新是上海加快建设具有全球影响力的科技创新中心、提高土地利用效率和建设全球城市的必然要求。近日发布公开征求意见的《上海市推进科技创新中心建设条例(草案)》中,专门提出要“优化土地利用制度”。

智库观点:城市更新中如何优化土地利用制度

德圣集团 2019-10-10

智库观点:城市更新中如何优化土地利用制度

 

城市更新是上海加快建设具有全球影响力的科技创新中心、提高土地利用效率和建设全球城市的必然要求。近日发布公开征求意见的《上海市推进科技创新中心建设条例(草案)》中,专门提出要“优化土地利用制度”。上海城区内尚存的没有保护价值的老旧厂房土地还有相当体量,这部分城区将以建设科创园区、科创街区为主要更新选择。但是,上海真正通过存量补地价实现城市更新的实际案例并不多见。主要是业主(即具有土地房屋使用拥有权一方)存在着实施改造的动力与能力问题,制约着城市更新的推进。

 

如何破解这个问题?还是应当从优化土地利用制度上寻找突破口。这是上海改革开放40年来最重要的成功经验。上海改革开放再出发,应以土地利用制度的进一步改革作为新的起点。我国农村土地的“三权分置”已经先行一步,城市土地的“三权分置”势在必行、有待破冰。为克服业主使用拥有权对城市更新的限制和阻碍,可否在城市更新中实施“土地三权分置”,将土地房屋使用拥有权、改造权、经营权分开设置?以此达到优化利益分配,降低交易成本,提高社会资本参与城市更新的积极性。

 

城市更新需要从不同环节分解权益

 

在城市更新中,吸引具有资金、技术以及专业服务能力的社会资本的参与显得尤为必要,这是因为城市更新的相关权益需要从不同环节分解。

 

大多数业主缺乏更新改造的意愿和动力,也缺乏更新改造的能力和资金,因此需要把拥有权和改造权加以分解。一方面,这些老旧厂房土地的原权利人即业主通常为工业企业或传统的工业开发区园区平台,他们即使不进行更新也无需付出额外的成本,因此进行更新改造的意愿和动力不足;另一方面,工业企业或工业园区平台很可能熟悉工业产业经营运作或是工业厂房的开发建设,但未必熟悉城区更新改造的技术流程,因此缺乏足够的能力进行更新改造;同时,城区更新的资金需求既包括更新改造的建设成本,还包括提高容积率或改变用地性质所需补交的土地出让金,效率低下的传统工业企业或规模较小的园区平台,往往缺乏补交土地出让金的资金,因此对更新改造望而却步。

 

改造人则往往受到实施政策的限制,存在收益权不确定的困惑,因此需要保障改造人的利益。一方面,在目前城市更新政策下,进行城市更新的土地不能发生土地权属的变更,必须由原权利人补交土地出让金,这就限制了市场中擅长改造的主体参与到更新过程中;另一方面,以租赁的方式进行改造运营,改造人投入较大,但因为无法分享长期的土地增值收益,其能够获得的收益具有不确定性,也阻碍了改造人参与改造的积极性。

 

此外,原权利人或改造人往往缺乏园区运营的专业能力,因此需要把经营权从拥有权和改造权中进行分离。城市更新的方向以科技研发、商业办公以及文化创意等城市功能为主,这类转型升级后的园区对专业的招商、运营以及服务都有很高的要求,而原权利人或是实施改造的主体也未必具有最专业的能力。

 

缺少权益保障将使收益空间过低

 

由于拿地成本过于高昂,并且机会不多,社会资本并不热衷于拿地改造,而倾向于轻资产的租赁改造经营。以最新实施的城市更新项目“上生新所”为例,该项目中,万科与上生所签订了“10年+10年”的租赁协议,万科对园区进行更新改造运营,通过运营租金来获取收益。对万科来说,它需要支付租金成本、更新改造成本,同时,上生所补交的土地出让金也分摊到每一年由万科承担。但即便这样,与直接购入土地使用权相比,成本仍低。除了土地价格因素,城市更新的土地购入也存在很多其它困难,如原权利人不愿出售,或是存在多个权利人,协调成本更加高昂。

 

但相对于改造投入与负担的补交土地出让金成本而言,租赁经营收益空间过低。同样以“上生新所”为例,根据测算,即便是租金收益较为理想,他们在前10年也只能回收成本,如想获得收益只能依靠第二个10年的运营,但相应的租赁条款可能发生变化。之所以第一个10年内只够回收成本,除了成本较高的原因外,目前更新改造过程中需要进行调整控规等操作,审批流程过慢,拉长了改造建设的周期,也进一步压缩了收益空间。例如,“上生新所”虽获得政府的大力支持,第一期更新改造仍花了约2年,而二期全部更新完成需要5年,这已经占去了第一个租期的一半时间。

 

更新改造者缺乏增值权益保障,降低其长期投入的热情。补交地价的成本虽变相由改造者承担,但改造者除了租赁期的租金提升外,却无法分享由更新改造带来的未来收益,这从某种意义上来说并不公平。并且,由于租赁期结束后,园区的运营情况就与改造者无关,他们也没有动力在更新改造上做出更长远和可持续的投入,也可能影响更新改造的质量。

 

城市更新,应该更新在哪里?

 

将难以处理、影响关键的各种权利进行适当分离和分置,如“农地三权分置”、“林地三权分置”和“宅基地三权分置”等等,日渐成为深化改革背景下制度改革与制度创新的新趋势和新路径。在城市更新中,通过将城区厂房土地的使用拥有权、改造权与经营权分离,明晰产权边界,调适利益分配,有利于调动社会资本参与城市更新的积极性,并提升更新改造的效率。

 

使用拥有权指原土地权利人即业主通过出让或划拨方式获得的土地权利。改造权指的是提高土地容积率、改变土地用途等用地更新改造的权利。按照现行制度,改造权只能由原土地权利人通过调整控规并补交土地出让金的方式获得。经营权指的是进行园区运营并获取租金的权利。经营权原本属于原土地拥有权利人,或是支付了租金的改造者。

 

实施“土地三权分置”则是,社会资本可以通过支付改造权购买费用并承担补交土地出让金、改造更新的成本的方式,获得改造权,获得改造权的主体具有获取改造收益的权利,即土地增值及未来租金与增长的分成。由于改造者支付的仅仅是购买改造权的费用,并不能自动获取改造之后的经营权。获取经营权需要支付租金,并且符合经营人应该具有的相关资质;经营权的年限由租赁合同约定,经营权的收益主要为租金差价。

 

将土地“三权分置”的同时,还要设计好土地“三权关联”的机制。改造人在获得改造权的同时应明确经营权的主体,这个主体可以是改造人自己,也可以是其它的专业经营人,但他们都必须满足对经营权人设置的基本要求,包括运营经验、运营绩效考核指标等。

 

“土地三权分置”模式具有制度性优点。一是明晰产权边界,降低交易成本。通过明确界定不同的产权边界,并做出制度化的规定,可以使参与城市更新的各方更清楚自己需要付出的成本与收益,降低更新中信息不对称而带来的沟通、谈判等交易成本。二是合理分配利益,增强市场动力。将改造权分离出来,加入了改造者分享更新带来的土地增值收益的机制,可以增加改造者的收益空间,其负担与收益也更加对等;同时,改造者的投入与未来长期的收益分成挂钩,因此也可激励其在城市更新过程中进行更加高质量的投入。三是优化资源配置,提高更新效率。通过分离三权,具有资本实力的改造者承担补交土地出让金的成本,并发挥更新改造的专业技术能力,而改造者由于可以分享未来租金增长,因此也无需为了回本而进行运营,可将经营权让渡给具有专业运营服务能力的园区运营商,从而实现了资源的最优配置。

 

在城市更新中实行“土地三权分置”模式,需要制定相应的政策。一是允许改造人补交土地出让金获取城区土地改造权。二是在修改土地出让合同的同时,写入改造权条款,颁发改造权权证,可用于交易、抵押。改造权的分离是本模式中最关键的要素,而改造权的落实可通过土地出让合同进行约定,该权利可以用于交易、抵押。三是建立城市更新改造权交易信息平台。将待更新的城区土地房屋进行基本信息登记,包括土地使用权人、土地面积、土地性质、存量建筑情况以及更新改造方向与上限等录入,构建改造权交易信息平台,降低信息成本。四是优化城市更新审批流程,减少改造时间成本。为了激励更多的社会资本获取改造权和经营权,还应优化城市更新中各项审批的流程,降低更新改造的时间成本,进一步扩大社会资本的收益空间。



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